طوال تاريخها فرضت الولايات المتحدة عقوبات اقتصادية على العديد من الدول، لتحقيق بعض الأهداف المهمة لواشنطن.
في الوقت الحالي تتعرض 23 دولة لعقوبات واشنطن، يبرز منها على الساحة عقوبات 5 دول، وهي إيران وروسيا وأفغانستان والصين وفنزويلا.
يقول مكتب مراقبة الأصول الأجنبية (OFAC) بوزارة الخزانة الأمريكية إن العقوبات تستخدم القيود التجارية وحظر الأصول لتحقيق أهداف السياسة الخارجية والأمن القومي.
والسؤال.. ما مدى نجاح سلاح العقوبات الذي تفرضه أمريكا على بعض الدول؟
أغاث ديماريه، وهي أمريكية عملت في مجال فرض العقوبات، كمستشار سياسي رفيع المستوى بوزارة الخزانة الأمريكية، قالت في كتاب لها بعنوان “نتائج عكسية: كيف تعيد العقوبات تشكيل العالم ضد مصالح الولايات المتحدة الأمريكية”، إن العقوبات التي تفرضها واشنطن ليست فعالة في كل الأحيان.
ديماريه تعمل في وحدة المعلومات الاقتصادية، كمدير للتنبؤ العالمي، وفقا لـ”NPR” تؤكد أن مراجعة جميع العقوبات الأمريكية منذ عام 1970 تُظهر أن الدول المستهدفة غيرت سلوكها بنسبة تصل إلى 13%.
وتضيف: “العقوبات تكون فعالة في بعض الأحيان، لكنها في أغلب الأحيان ليست كذلك، ومن الصعب التنبؤ بدقة بموعد نجاحها”.
من الهراوة إلى الليزر
كانت العقوبات موجودة بشكل أو بآخر منذ أيام اليونان القديمة، استخدمها الفرنسيون (دون جدوى) ضد البريطانيين خلال حروب نابليون، واستخدمتها دول أخرى عدة مرات منذ ذلك الحين. لكنها أصبحت سائدة بشكل خاص منذ ستينيات القرن الماضي، عندما فرضت الولايات المتحدة عقوبات على كوبا لأول مرة.
تحدد أغاث ديماريه تطور العقوبات في 3 مراحل، من الأداة البدائية للحظر، إلى السلاح الأكثر ثباتا وهو العقوبات المالية، إلى التركيز الدقيق للعقوبات الفردية.
وتقول إن المرحلة الأولى، الحظر التجاري، نادرا ما حظيت بالنجاح، حيث فرض الرئيس الأمريكي الأسبق أيزنهاور حظرا تجاريا على كوبا عام 1960، ردا على قرار فيدل كاسترو بتأميم 3 مصافي نفط أمريكية.
ترى أغاث ديماريه أن هذه العقوبات فشلت في تحقيق أهدافها، حيث سعى أيزنهاور إلى تغيير النظام في هافانا، وبعد أكثر من ستين عاما، لا يزال النظام نفسه قائما.
تحولت العقوبات الأمريكية على كوريا الشمالية، والتي انطلقت في البداية كحظر، إلى شيء أكثر تعقيدا بعد انسحاب كوريا الشمالية من معاهدة دولية بشأن الانتشار النووي في عام 2003.
بدأ مكتب مراقبة الأصول الأجنبية في البحث عن طرق أفضل للضغط على البلاد، وحدد بنكا كان يساعد كوريا الشمالية في الالتفاف على قيود التجارة.
من خلال استهداف البنك، دمر مكتب مراقبة الأصول الأجنبية القناة الوحيدة لجميع المعاملات المصرفية الدولية لكوريا الشمالية، وهي ضربة قاسية، ومنذ هذه اللحظة ولدت العقوبة المالية.
المرحلة الثالثة من العقوبات، العقوبة الفردية، هي الخطوة التالية الطبيعية، حيث تهدف العقوبات المالية إلى إغلاق خطوط الإمداد النقدي للبنوك والدول والشركات؛ تم تصميم العقوبات الفردية لعزل أشخاص معينين في قطاعات رئيسية من اقتصاد الدولة المستهدفة أو النظام السياسي.
تحكي أغاث ديماريه قصة معاقبة 7 رجال أعمال روس في عام 2018، حيث إن أحد المصادر الرئيسية للاستخبارات التي يستخدمها مكتب مراقبة الأصول الأجنبية لاختيار هذه الأهداف، قائمة فوربس لأفضل 100 شخص من أغنى الروس.
وبالتالي، فإن العقوبات المالية، سواء كانت تستهدف الشركات أو البلدان أو الأفراد، هي أكثر استهدافا من عمليات الحظر والحصار. لكن أغاث ديماريه تقول إنه حتى النتائج كانت مختلطة، علاوة على ذلك، غالبا ما تأتي بنتائج عكسية أو تسبب أضرارا جانبية، مما يؤثر على الأبرياء في البلد المستهدف وحتى مصالح الولايات المتحدة نفسها.
نتائج عكسية
تهدف العقوبات المالية إلى إلحاق الأذى بشعب البلد المستهدف، على أمل أن يدافعوا عن التغيير السياسي، يمكن أن ينجح الضغط، وقد يفشل.
تشير أغاث إلى إيران كمثال، في عام 2012 أقنعت إدارة الرئيس الأمريكي باراك أوباما نظام Swift للمعاملات المالية بالتوقف عن التعامل مع طهران.
بسبب عدم تمكنه من القيام بأي عمل دولي، انهار الاقتصاد الإيراني، بعد عام، انتخب الإيرانيون رئيسا جديدا هو حسن روحاني، بعد ذلك بعامين، وقعت إيران اتفاقا لقبول قيود على برنامجها النووي.
كانت عقوبة Swift ناجحة، لكن التداعيات طويلة المدى للشعب الإيراني الذي كان لا يزال يعيش في ظل عقوبات أخرى كانت مدمرة.
ارتفعت أسعار المستهلك بنسبة 30%، وانخفضت مستويات المعيشة، وعندما ضرب فيروس كوفيد، بعد بضع سنوات، أثرت العقوبات على قدرة إيران على الحصول على الأدوية والإمدادات الأخرى، وانتشر الفيروس في أنحاء البلاد ومات مئات الآلاف.
تشير أغاث ديماريه، إلى أن التكلفة البشرية للعقوبات غالبا ما تكون عالية جدا لدرجة أنها تجعل سكان البلد الخاضع للعقوبات ينقلبون على المُعاقب.
حدث هذا في إيران عام 2012، وفي فنزويلا، بعد أن تسببت العقوبات الأمريكية في عام 2018 في زيادة التضخم بنسبة مليون في المائة، وحدث هذا أيضا في روسيا مؤخرا. يقال إن المواطنين الروس الغاضبين من العقوبات الأمريكية يصطفون للانضمام إلى الجيش، حتى بعد عام من الحرب والعزلة الاقتصادية.
تقول أغاث ديماريه، إن العقوبات يمكن أن تأتي بنتائج عكسية بطرق محددة للغاية تلحق الضرر بالولايات المتحدة.
وأشارت إلى الحظر المفروض على صادرات الحبوب إلى الاتحاد السوفيتي الذي فرضته إدارة الرئيس الأمريكي الأسبق جيمي كارتر في عام 1980، حيث أرادت واشنطن الضغط على الاتحاد السوفيتي للخروج من أفغانستان، واعتقدت أنه نظرا لأن الولايات المتحدة زودت روسيا بثلث إمدادات الحبوب، فهي نقطة ضغط جيدة.
لكن الاتحاد السوفيتي تحول ببساطة إلى موردين جدد، وترك المزارعون الأمريكيون مع وفرة من الحبوب، وانهار السوق، وانخفضت الأسعار، ما أثر بشكل سلبي على المزارع الأمريكي.
نتيجة لذلك، تم رفع الحظر بعد عام، لكن الضرر وقع، ولم تثق روسيا بالولايات المتحدة، ولا أي شخص آخر، وانخفضت حصة المزارعين الأمريكيين في الأسواق العالمية من الذرة وفول الصويا والقمح.
المراوغة تفقد العقوبات قوتها
ترى أغاث ديماريه أن السبب الآخر وراء محدودية تأثير العقوبات هو سهولة تجنبها في كثير من الأحيان.
منذ بداية الحرب في أوكرانيا، قاومت روسيا العقوبات من خلال إيجاد أسواق جديدة لأهم صادراتها، حيث اشترت الهند والصين نفطها، واستخدمت حلفاء آخرين كقنوات لبيع سلع أخرى.
تقول أغاث ديماريه “على سبيل المثال، نشهد الكثير من التجارة بين تركيا وروسيا هذه الأيام، على سبيل المثال.. لذا يبدو أن بعض عمليات البيع والمعاملات التجارية يمكن أن تتم عبر تركيا التي لا تفرض عقوبات، رغم أنها عضو في الناتو”.
تقول أغاث ديماريه، إن التحايل هو الطريقة القديمة للهروب من العقوبات، إنه يمثل تحديا لوجستيا ويستغرق وقتا طويلا ومكلفا، حيث يتعين عليك بيع سلعك بسعر أرخص.
وتؤكد أن المدرسة الجديدة للهروب من العقوبات تستخدم “التحصين أو الحماية”، حيث يتعلق الأمر بنهج استباقي لتحصين اقتصاداتها، وعزلها من تأثير العقوبات، وتحدث هذه الابتكارات في المجال المالي.
تقول إن هذه الاستراتيجية تأخذ نهجا ثلاثي الاتجاهات، الشق الأول هو حماية العملة، وتشير إلى أن روسيا قامت بتلقيح نفسها قبل حربها في أوكرانيا من خلال الاحتفاظ بنصف احتياطياتها من العملات غير الغربية، بالروبل والروبية والرنمينبي، حتى تتمكن من الاستمرار في التجارة.
الجزء الثاني هو إيجاد بدائل لنظام Swift، حيث اتخذت الصين زمام المبادرة في هذا المجال، بعد أن شاهدت ما حدث لإيران عندما تم فصلها عن Swift في عام 2012. وبدأت في تطوير بديل يسمى نظام الدفع عبر الحدود بين البنوك (CIPS).
تقول أغاث ديماريه تعمل البلدان التي تهدف إلى تحصين نفسها من آثار العقوبات على تطوير عملات رقمية للبنوك المركزية. مرة أخرى ، أخذت الصين زمام المبادرة هنا، حيث خلقت عالما ماليًا منفصلا تماما عن الدولار الأمريكي وأسواق العملات الدولية ، وبالتالي منعزل تمامًا عن النفوذ الأمريكي.
لماذا تستمر العقوبات رغم فشلها؟
لم تنجح العقوبات الأمريكية في معظم الأوقات، وتأتي بنتائج عكسية في كثير من الأحيان، ويسهل تجنبها بشكل متزايد، فلماذا تستمر الولايات المتحدة في استخدامها؟
تقول أغاث ديماريه، إن السبب في ذلك هو أنها سهلة التنفيذ، وتكلفتها قليلة جدا، كما أنها خالية من المخاطر نسبيا.
وتؤكد: “العقوبات أداة شائعة للغاية لأنها تملأ الفجوة بين التصريحات الدبلوماسية الفارغة.. إذا فعل بلد ما شيئا لا تحبه الولايات المتحدة، فليس لدى الإدارة العديد من الخيارات.. يمكن أن تصدر بيانا شديد اللهجة، والذي قد يبدو وكأنه ضئيل للغاية”.
وأضافت: “على الطرف الآخر من الطيف الدبلوماسي، هناك تدخلات عسكرية مميتة ومكلفة وغير شعبية، فالعقوبات تملأ الفراغ بين هذين الخيارين المتطرفين”.
وتؤكد أنه على الأقل العقوبات لا تهدر الدم أو الأموال الأمريكية، وهو ما يهم السياسيين الأمريكيين، وهي سهلة التنفيذ.
نظرا للسهولة التي يمكن بها فرض العقوبات، وقلة التكلفة المرتبطة بها، فليس من المستغرب أن يتم استخدامها بحماس من قبل الإدارات الأمريكية.
تقول أغاث ديماريه، إنها لا تتوقع أن يتغير ذلك، لكن، نظرا لأن الدول أصبحت حكيمة في التعامل مع العقوبات، وتوصلت إلى كيفية استباقها، سيكون من الحكمة أن ينظر الغرب إلى ما نجح وما لم ينجح عندما يتعلق الأمر بالعقوبات، ووضع كتيب قواعد اللعبة وفقا لذلك.
ما هي المرات التي نجحت فيها العقوبات؟
تقول أغاث ديماريه إن العقوبات لا تفشل طوال الوقت، وعند دراستها لعالم العقوبات، التزمت ببعض القواعد الأساسية.
أولاً، السرعة هي كل شيء، حيث تميل العقوبات إلى العمل بسرعة أو لا تعمل أبدًا، فهي تثير صدمة داخل الاقتصاد المستهدف، لذلك إذا كنت اقتصادا صغيرا، فأنت في الأساس تقوم بتسوية نزاعك مع الولايات المتحدة بسرعة كبيرة، أو قررت أن العقوبات هي الوضع الطبيعي الجديد وسوف تتكيف.
في بعض الأحيان تخضع الدول للعقوبات، حيث استسلمت تركيا في عام 2018، عندما أقنعتها العقوبات بالإفراج عن قس أمريكي يُدعى أندرو برونسون.
القاعدة الثانية: من المرجح أن تكون العقوبات ذات الهدف المحدود ناجحة، حيث يجب أن يكون لدى الدول المستهدفة صورة واضحة جدا لما يتعين عليها القيام به لرفع العقوبات.
تؤكد أغاث ديماريه، أن هذا هو بالضبط ما حدث مع إيران في الفترة التي سبقت الاتفاق النووي في عام 2015، كان عليها أن تقبل فرض قيود على طموحاتها النووية، وفي مقابل ذلك سترفع العقوبات.
ثالثا، يعد الدعم متعدد الأطراف أمرا حاسما لكي تكون العقوبات فعالة، فقد كان حصار نابليون للإنجليز فاشلا، على الرغم من أنه كان يسيطر على معظم أوروبا. ومع ذلك، لم يسيطر على بقية العالم، واستخدمت بريطانيا أسطولها البحري لتطوير أسواق جديدة.
كما فشلت عقوبات أمريكا ضد كوريا الشمالية في تحقيق هدفها المتمثل في تغيير النظام، لأنها لا تشمل الصين، التي تتعامل معها كوريا الشمالية بنسبة 90% من تجارته ، وروسيا ، التي تفتح العديد من الأسواق بعيدا عن أمريكا وأوروبا.
تقول أغاث ديماريه، إن الولايات المتحدة يبدو أنها تعلمت هذا الدرس فيما يتعلق بعقوباتها على روسيا بسبب الحرب في أوكرانيا.
وتضيف: “كان هناك مستوى عال جدا من التعاون بين الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي ودول غربية أخرى، لقد كان هذا إيجابيا للغاية لأنه يعني أن العقوبات أقوى بكثير، وأنه لا توجد خلافات بشأن نطاق وتأثير العقوبات الأمريكية”.
أخيرا، كما تقول أغاث ديماريه، تميل العقوبات الناجحة إلى استهداف البلدان التي تربطها للولايات المتحدة علاقات اقتصادية وثيقة.
وتقول: “يجب أن تستهدف العقوبات الشركاء الاقتصاديين لأنه بخلاف ذلك لن تكون هناك روابط اقتصادية يجب قطعها”.
وتوضح: “إذا استهدفت اقتصادًا ليس لديك أي علاقات معه، فلن يكون للعقوبات تأثير كبير لأنه إذا لم تكن لديك علاقات تجارية أو علاقات اقتصادية صفرية أو علاقات دبلوماسية أو عسكرية مع الدولة، فيمكنك قطعها بسهولة”.
